當前，城市更新工作面臨的主要挑戰依舊在于資金籌措。城市更新與土地財政實現資金回流不同，城市更新的回報周期較長，通常需8至10年才能實現成本回收。
2025年兩會政府工作報告中，首次將城市更新置于新型城鎮化與區域協調發展的戰略框架下，明確提出“打造宜居、韌性、智慧城市”目標，中央及地方財政、專項債、政策性金融工具等資金渠道協同發力，城市更新進入“精準滴灌”時代。
2024年中央預算內投資下達城市更新領域1200億元，同比增加35%。2025年超長期特別國債（20-30年）新增額度8000億，重點傾斜城市更新；專項債額度中15%明確用于城市更新，單個項目最高可申請15億元。
一、資金投向
01政策性資金投向
1.中央預算內投資
中央預算內投資是由國家發改委負責管理和安排的、用于固定資產投資的中央財政性建設資金，作為政府投資的一部分，不增加地方債務壓力，無需償還。中央預算內投資有系統、官方的政策文件，每個專項領域都有對應的專項政策文件。2025年安排中央預算內投資7350億元。中央預算內資金重點解決民生短板問題，重點支持老舊小區及城中村房屋修繕、環境整治、配套設施完善等民生短板項目，涵蓋燃氣管網老化改造、供水管網漏損治理及危舊住房安全改造。
2.超長期特別國債
超長期特別國債是中央發行的債券，屬于債務性資金，全部通過轉移支付安排給地方使用，還本付息由中央承擔。超長期特別國債相關政策較為分散，無系統官方文件，申報時需及時關注發改委獲取最新政策。2025年超長期特別國債（20-30年）新增額度8000億，重點傾斜城市更新。超長期特別國債關注涉及國家戰略性、長期性的項目。重點支持城市燃氣、排水等地下管網改造、城鎮老舊小區改造（含電梯更新等設備改造）及防洪排澇等具有百年工程屬性的城市更新項目。
3.地方政府專項債券
專項債是以政府為實施主體，通過城市更新專項債或財政資金+專項債形式進行投資。優勢是專款專用，資金成本低，運作規范；劣勢是專項債總量較少，投資強度受限，經營提升效率不高。2025年安排地方政府專項債券4.4萬億元，專項債額度中15%明確用于城市更新，單個項目最高可申請15億元。重點支持老舊街區、廠區轉型提質及棚戶區改造（可通過土地出讓、商業租賃等實現收益），優先投向停車場、商業配套等具備一定收益的更新項目。
02財政資金補助投向
財政部、住房城鄉建設部于2024年4月30日聯合印發《關于開展城市更新示范工作的通知》，明確示范城市的中央財政補助資金重點支持四大方面：城市地下管網更新改造、城市污水管網全覆蓋樣板區建設、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造四大領域。具體項目上不得重復使用2023年增發國債資金、中央預算內投資、車購稅資金、超長期特別國債等其他渠道中央財政資金。
03政策性銀行貸款投向
1.專項借款投向住建部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局印發《關于通過專項借款支持城中村改造工作方案》的通知（建保〔2023〕80號），專項借款支持符合條件的城中村項目的前期工作、征收補償安置、安置住房建設以及安置住房小區的配套基礎設施建設等。專項借款期限不超過5年，利率由貸款銀行按照市場化和保本微利原則，根據項目風險情況等合理確定。
2.城市更新貸款投向政策性銀行城市更新貸款主要針對公益性、準公益性項目，且根據貸款相關規定，不能向房企發放此類固定資產類貸款。城市更新的政策性銀行貸款主要面向拆遷安置、生態環境治理、住宅修繕改造、基礎設施完善、公共服務設施配套、產業提質升級及配套、歷史風貌保護與文化傳承，且項目需避免單獨以拆遷、基礎設施建設為建設目標。在申請要求上，一般要求地級市及以上政府出臺相應的《城市更新管理辦法》進行制度保障，貸款期限一般不超過20年。
04市場化資金投向
1.城市更新商業貸款投向城市更新的商業貸款主體為商業銀行，重點面向對城市（建成區）以及縣城（城關鎮）規劃區域內的舊工業區、舊商業區、舊文化（旅游）區、舊住宅區、城中村等舊城鎮進行的綜合整治、功能完善、產業優化等更新改造活動，以盈利為主要目標。融資僅限用于支付拆除重建類城市更新項目拆遷階段拆遷費用、貨幣補償款、臨時安置費用、平整費、回遷安置房建設資金、借款利息支出和公共服務設施建設資金，以及后續項目開發建設等合理資金需求，包括置換用于上述用途合規借款的貸款。
融資不得直接或間接用于借款人繳交土地出讓金、支付土地購置費用、進行股權投資、進入證券期貨市場等，且不得繞道通過信托機構用于土地儲備項目。不得用于并購融資。
2.城市更新基金投向城市更新基金目前由政府支持，國有企業牽頭，聯合社會資本設立城市更新基金，成為一種新的模式探索。主要服務于片區綜合性城市更新項目。城市更新基金的投資人以房地產和建筑施工企業為主，更多聚焦城市更新類型中的老舊小區更新、城中村更新，對于舊工業區更新、歷史文化承載區更新項目投資傾斜較少。城市更新基金更多傾向于政府重點推進、資金需求量大，收益回報和退出機制明確的項目。優勢是能夠整合各方優勢資源，多元籌集資本金及實施項目融資，加快項目推進；劣勢是目前城市更新投資回報收益水平、期限等與城市更新基金資金的匹配性不強，投資回報附加要求多，退出機制不明確，面臨實施上的諸多挑戰。
二、謀劃建議
01聚焦城市更新領域資金投向，系統精準謀劃
政策導向錨定方向：建立"政策-項目-資金"匹配表，逐個領域對標三大資金投向。聚焦新型城鎮化、雙碳目標、民生改善等國家戰略，重點投向老舊小區改造、海綿城市、地下管網建設等補短板項目，同步謀劃智慧城市、綠色建筑等新興領域，確保項目與資金投向清單高度契合。
資金屬性匹配項目：中央預算內資金聚焦保障性安居工程、公共服務設施提標擴面；國債重點投向公益性強、社會效益高的市政基礎設施；專項債優先支持有一定收益的片區綜合開發、產城融合項目；政策性銀行資金則精準對接城市更新示范項目及長周期可持續項目。
02規范前期工作，提高項目成熟度
申報政策類資金，評審專家主要依據申報單位提報資料評判項目實施條件，項目成熟度屬于最關鍵的評審指標。
一是要提前謀劃項目，啟動前期工作；二是要盡可能地把能夠證明項目成熟度的文件作為附件提報，比如必備文件：立項批復、用地、環評、節能等審查文件；加分文件：初步設計批復、招標文件、項目"四證"等。
項目成熟度高，資金下達后可迅速支出，形成實物工作量，帶動有效投資。引進專業機構提前開展項目可行性研究與合規性審查，建立"謀劃-儲備-申報-實施"動態管理機制，確保"資金等項目"而非"項目等資金"。
03注意申報條件，有效規避項目風險
支持范圍：提前對接財政/發改部門，獲取"負面清單"。城市更新專項支持范圍聚焦為基礎設施和公共服務設施，基本無收益，更新改造緊迫性較高的內容，屬于政府投資支持的范疇。不能將商業類、產業類的更新改造納入范圍，否則影響項目申報成功率。
申報要求：項目必須納入當地城中村改造規劃或年度計劃，并且完成項目立項、可行性研究報告批復等相關前期手續，確保項目的合法性和可行性。具備明確的資金使用計劃和項目實施方案，以保障資金的有效使用和項目的順利實施。
申報要點：中央預算內資金重點支持保障性安居工程配套設施（排水管網、充電樁等），需具備可研批復、30% 自有資金且開工率≥60%；超長期國債聚焦地下管網、防洪排澇等“百年工程”，要求項目周期≥15年并配備全生命周期運維方案，2025年新增數字化改造（如智慧水務系統）；專項債優先投向停車場、商業配套等收益性更新項目，要求收益/融資本息比≥1.1倍，由財政和住建部門聯合申報。
申報時間：中央預算內資金于9-12月開展項目集中申報。超長期國債根據國家重大戰略需求靈活安排，通常提前3-6個月啟動申報。專項債7-9月開始提前批項目儲備、次年3-6月開展常規批發行。按照中央預算內、國債、專項債申報時間，合理制定城市更新類項目申報計劃，3-4月：完成項目可研、環評、土地證等前期要件，5-6月：通過發改委系統申報中央預算內資金，7-8月：申報特別國債財政部項目庫，9-10月：專項債"提前批"申報（重點關注9月財政部培訓），11-12月：爭取納入省級城市更新重點項目清單。