土地資源是發展之基、生存之本，實現經濟高質量發展，離不開土地的高效率利用。臨時用地管理制度是《土地管理法》規定的重要制度之一，而實踐中工程建設過程中臨時用地使用的混亂無序，導致了大量臨時用地未得到及時復墾利用，也是土地利用管理面臨的難題之一。
近年來，為規范和嚴格臨時用地管理，切實加強耕地保護，促進節約集約用地，國家和各省市區相繼出臺了一系列政策文件加強臨時用地管理，本文將以湖北省為例，基于政策結合實際就辦理臨時用地過程中最核心的問題進行政策提煉和經驗分享。
PART.01
相關政策文件
PART.02
基本概念
臨時用地是指建設項目施工、地質勘查等臨時使用，不修建永久性建（構）筑物，使用后可恢復的土地（通過復墾可恢復原地類或者達到可供利用狀態）。臨時用地具有臨時性和可恢復性等特點。
一、臨時用地范圍
直接服務于建設項目施工過程中建設施工人員的臨時辦公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服務于工程施工的項目自用輔助工程使用的土地，包括農用地表土剝離堆放場、材料堆場、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工便道、運輸便道、地上線路架設、地下管線敷設作業等；能源、交通、水利等基礎設施項目的取土場、棄土（渣）場等使用的土地；符合法律、法規規定的其他需要臨時使用的土地。
▲臨時辦公生活用房及臨時堆料場
二、臨時用地使用期限
臨時用地使用期限，從批準之日起算，一般不超過兩年。建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目施工使用的臨時用地，期限不超過四年。
已經批準的能源、交通、水利等基礎設施臨時用地，使用期限已超過2年又確需繼續使用的，在不改變用地位置、不擴大用地規模的條件下，經原審批機關批準可以繼續使用，但總的使用期限不得超過四年。批準繼續使用的臨時用地信息應通過系統填報并予標注。
PART.03
如何選址
一、部級規定
1、建設項目施工、地質勘查使用臨時用地時應堅持“用多少、批多少、占多少、恢復多少”，盡量不占或者少占耕地。使用后土地復墾難度較大的臨時用地，要嚴格控制占用耕地。
2、臨時用地一般不得占用永久基本農田，確實難以避讓的必須能夠恢復原種植條件，并符合（自然資規〔2019〕1號）的有關規定。
3、制梁場、拌合站等難以恢復原種植條件的不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農田，可以建設用地方式或者臨時占用未利用地方式使用土地。
4、直接服務于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場、拌合站，需臨時使用土地的，其土地復墾方案通過論證，業主單位簽訂承諾書，明確了復墾完成時限和恢復責任，確保能夠恢復種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農田。（自然資發〔2023〕89號）
5、臨時用地涉及占用生態保護紅線的，按照自然資源部關于規范臨時用地管理的有關要求，參照臨時占用永久基本農田規定辦理，嚴格落實恢復責任。（自然資發〔2022〕142號）
▲制梁場及拌合站
二、湖北省級規定
在滿足部級規定的基礎上，湖北省級補充規定：1、取土場應選址在荒山、荒坡等劣質地，嚴禁在耕地和永久基本農田范圍內取土；棄土（渣）場不得占用耕地，合理劃定棄土（渣）場范圍。2、選址應避讓國務院批準的生態保護紅線范圍，因無法避讓確需占用的，參照臨時占用永久基本農田規定辦理。3、涉及占用林地、草地的，按照林業主管部門的有關規定辦理。
三、選址流程
需先確定臨時用地位置及范圍，經自然資源主管部門核查確認后，再開展土地復墾方案編制、臨時用地報批等后續工作，以防止項目開展后出現自然資源主管部門單位審批不通過或不了解項目情況、臨時用地范圍不可行等情況，導致項目停滯及反復溝通等問題。
▲臨時用地選址流程圖
PART.04
用地報批
一、哪些情況需要辦理臨時用地
1、滿足主體工程征地報批需要土地復墾方案及其附件是主體工程征地報批材料的必要附件，《省自然資源廳辦公室關于進一步規范建設用地審查報批有關工作的通知》（鄂自然資辦函〔2023〕301號）中規定：“涉及臨時用地需土地復墾的，應按照《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》的有關規定履行法定義務，報批資料應附具預存土地復墾費用繳納憑證及三方監管協議、自然資源主管部門土地復墾審查意見表、土地復墾方案報告書和評審情況”。
2、主體工程開工建設確需使用臨時用地主體工程建設確需提前設置臨時生活辦公區、臨時工棚、施工布置區、臨時施工便道等臨時用地，按要求正常辦理臨時用地手續即可。
3、補辦臨時用地手續臨時用地日常監督管理、衛片執法等過程中發現的未批先建的臨時用地地塊，需補辦臨時用地手續。
二、審批權限
1、申請人向臨時用地所在地的縣（市、區）自然資源主管部門提出申請，由縣（市、區）自然資源主管部門負責辦理臨時用地審批。
2、涉及占用耕地、永久基本農田和生態保護紅線的，由縣（市、區）自然資源主管部門初審后報市（州）自然資源主管部門審批。
3、城鎮開發邊界內使用臨時用地的，可以一并申請臨時建設用地規劃許可和臨時用地審批。
4、臨時用地審批權不得下放或者委托相關部門行使。
三、審批流程
▲臨時用地審批流程圖
縣（市）自然資源主管部門應當在臨時用地批準后20個工作日內，將臨時用地的批準文件、合同以及四至范圍、土地利用現狀照片影像資料信息等傳至臨時用地信息系統完成系統配號，并向社會公開臨時用地批準信息。
四、需提供的材料
1、臨時用地申請書：由用地單位向縣自然資源主管部門申請；由施工單位提出申請的，需提供生產建設項目單位（業主）出具的書面委托書；
2、臨時用地土地使用合同：由臨時用地申請人與提供臨時用地的權利人簽訂；
3、項目審批（核準、備案）文件或者勘查許可證等項目建設依據文件；
4、土地權屬材料；
5、相關圖件：標注臨時用地位置和范圍的勘測定界圖；土地用現狀圖；最新高清影像、土地利用現狀照片；2000國家大地坐標系TXT坐標；
6、土地復墾方案及自然資源主管部門出具的審查意見：現場踏勘表（附現場踏勘照片）和土地復墾方案報告表；占用耕地和永久基本農田的，提交占用合理性和必要性的說明論證、土地復墾方案報告書，及市（州）級自然資源主管部門出具的審核意見書（含專家評審意見）；
7、其他部門意見：臨時使用林地、交通、水利等工程控制范圍內土地的，需另外同時提交相關行政主管部門審查意見。
PART.05
土地復墾程序
土地復墾是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾。臨時用地申請人應當編制臨時用地土地復墾方案，由有關自然資源主管部門負責審核。
▲土地復墾程序
土地復墾方案報告表、土地復墾方案報告書、土地復墾規劃設計、土地復墾驗收資料均應按照國務院《土地復墾條例》，自然資源部《土地復墾條例實施辦法》和《土地復墾方案編制規程》的要求編制。
PART.06
需要繳納的費用
一、臨時用地補償費
臨時用地申請人應當按臨時用地土地使用合同約定向提供臨時用地的權利人支付臨時用地補償費用。補償費用由申請人與土地權利人協商確定，其中，有明確補償標準的不得低于有關標準，沒有標準的各地可根據地方實際自行制定。
臨時使用土地合同應當載明臨時用地的地點、四至范圍、面積與現狀地類，以及臨時使用土地的用途、使用期限、土地復墾標準，補償費用和支付方式、違約責任等內容。
二、土地復墾費
1、預存土地復墾費土地復墾義務人應當按照規定，與損毀土地所在地縣級自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復墾費用專門賬戶，按照土地復墾方案確定的資金數額，在土地復墾費用專門賬戶中足額預存土地復墾費用。預存的土地復墾費用遵循“土地復墾義務人所有，自然資源主管部門監管，專戶儲存專款使用”的原則。
▲土地復墾費預存流程圖
土地復墾義務人應當在項目動工前一個月內預存土地復墾費用。生產建設周期在三年以下的項目，應當一次性全額預存土地復墾費用。生產建設周期在三年以上的項目，可以分期預存土地復墾費用，但第一次預存的數額不得少于土地復墾費用總金額的百分之二十。余額按照土地復墾方案確定的土地復墾費用預存計劃預存，在生產建設活動結束前一年預存完畢。
在確保臨時用地土地復墾落實的前提下，地方可以探索使用銀行保函預存土地復墾費用，減輕企業資金壓力。目前各地正在積極探索土地復墾費預存新方式，如咸寧市自然資源和規劃局2024年2月4日出臺的《土地復墾費用預存管理辦法》中探索創新方式：土地復墾義務人可以采用日常通用方式“現金繳存+三方監管協議”和探索的新方式“銀行保函+建設單位承諾”預存土地復墾費。
2、支取土地復墾費土地復墾義務人應當按照土地復墾方案確定的工作計劃和土地復墾費用使用計劃，向損毀土地所在地縣級自然資源主管部門申請出具土地復墾費用支取通知書。縣級自然資源主管部門應當在七日內出具土地復墾費用支取通知書。土地復墾義務人憑土地復墾費用支取通知書，從土地復墾費用專門賬戶中支取土地復墾費用，專項用于土地復墾。
實際項目中，為防止出現土地復墾義務人滅失或土地復墾義務人不履行復墾義務的情況，資規部門通常要求用地單位先進行臨時用地復墾，通過專家評審和資規部門驗收后解凍賬戶返還土地復墾費。
三、耕地占用稅
納稅人因建設項目施工或者地質勘查臨時占用耕地，應當依照本法的規定繳納耕地占用稅。占用園地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面、漁業水域灘涂以及其他農用地建設建筑物、構筑物或者從事非農業建設的，依照本法的規定繳納耕地占用稅。部分項目類型可按規定減免此項稅收，具體繳稅規定按耕地占用稅相關法律法規執行。
▲各省、自治區、直轄市耕地占用稅平均稅額表
土地復墾義務人在規定的期限內將生產建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規的規定退還已經繳納的耕地占用稅。
結束語
鼎正工程咨詢股份有限公司是一家全牌照?高資信?全產業鏈的工程咨詢及設計一體化的綜合性咨詢企業，具有工程咨詢甲級、工程造價甲級、土地規劃乙級、城鄉規劃乙級等多項資質，在土地規劃方面，提供土地利用總體規劃編制、評估修改；土地利用專項規劃編制、土地整治設計、土地復墾、建設用地集約評價；用地預審、報批等多項服務。